第387章 行政区划问题
朱靖垣和萧锦安的讨论，确定了对南洋保留区管理思路。
不过朱靖垣没有给各级衙门下指标，而是定了一个随时遇到随时处理的规矩。
而且在朱靖垣自己担任总督期间，所有的迁徙行动都要报朱靖垣知晓。
朱靖垣如果不回应，则等待三个月之后迁徙。
如果朱靖垣在三个月内做出了回应，则按照朱靖垣的命令去处置。
只不过，实际上，在保留区迁徙行动开始的早期，朱靖垣通常都会回应“立即执行”。
所以，在这个行动开始的早期，等于是所有迁徙命令都需要朱靖垣审批。
等保留区迁徙变成日常事务之后，朱靖垣就不会再做出回应了。
实际就会形成迁徙命令签发之后等待三个月的惯例。
这个三个月的时间可以供相应人员纠错。
朱靖垣基本敲定了这件事情之后，就开始考虑另外一个问题了。
朱靖垣正式就任了柔佛府同知之后，开始直接参与柔佛府的各项事务的时候，连续收到了一批中央朝廷的批复。
这里面基本都是今年年前，甚至是去年上半年的申请。
其中包括柔佛府去年秋决复核申请的批复。
本来应该去年秋后处决的死刑犯，直接活过了整个去年秋天和冬天。
现在已经入夏了，大明惯例是春天之前，秋天之后处决死刑犯，春夏季节是不执行的。
所以这批死刑犯多活了一年。
朱靖垣看到这些文件之后顿时就有点错愕。
“这反应也太慢了吧，新天府的事情绝对不会拖到第二年的……”
于是朱靖垣去查阅了更多的文件的情况，询问府衙到布政使司衙门的文书人员，简单统计了一下各类公文的传达速度。
然后朱靖垣就发现，柔佛府，马六甲布政使司，乃至整个南洋地区，绝大部分的公文上传下达速度，都远远低于新天府。
很多比较离谱的都已经超出了朝廷以往的规定和惯例。
就比如说秋决复核。
不过仔细分析之后朱靖垣也发现，这个情况在最近这两年开始逐步的好转。
特别是自己来到南洋之后，几乎所有的事务的效率都提升了。
包括原本不知道什么时候那下来的批复文件，也在自己上任的时候直接落实了。
这其中显然有自己个人身份的影响。
但是就算是这样，朱靖垣感觉这个效率仍然不够，仍然不能与新天府相比。
朱靖垣有了基本的认知之后，就忍不住在心中感慨：
“这官僚体系的运转效率真的有点低，就这情况萧锦安还说这里没有问题？”
朱靖垣有了这样的判断和感慨，就派人主动联络了萧锦安，想向他了解更多的情况，也想听听这个布政使的解释。
这些从藩国出来的官员们，到底能不能胜任大明朝廷的职务？
是因为真的缺乏官僚，才让不合格的尸位素餐吗？
朱靖垣现在既是萧锦安的下属，但同时也是萧锦安的顶头上司。
再加上朱靖垣这个皇子亲王的身份，萧锦安这个布政使收到消息，马上就来求见了。
双方简单的打了招呼，仆人奉上了茶水之后，朱靖垣就直接说起了自己的发现。
萧锦安听了之后顿时就有点慌，连忙解释和询问说：
“殿下应该也已经发现了吧，这方面的情况其实已经有所好转了。”
朱靖垣轻轻点头：
“我的确发现了，两年之前的事务，是从上到下都是比较乱套的状态。
“这两年的情况已经好了不少，否则我们就不是这么见面了。”
萧锦安暗中松了口气，然后马上继续说明和解释情况：
“由于大明的疆域大幅度的扩张，同时大规模的撤藩设省，几年前到处都缺少官吏。
“我们这些从藩属国转过来的官员，刚刚接收大明中央朝廷体系的事务的时候，也都是稍微有点手足无措的。
“现在我们这些藩属国出身的官员，基本适应了中央朝廷的事务运转逻辑。
“停战第一年扩招的大学生，在过去两年也开始陆续毕业，迅速补充到官吏队伍中了。
“与此同时，这几年的科举也在不断的扩招，所以官员体系已经基本补充起来了。
“所以各级衙门内部层级之间的运作效率也在迅速的上升。
“特斌是殿下来了之后，需要朝廷决定的那些文件，也都能迅速的得到回应了。
“未来的情况肯定会继续好转的，所以我当初才没有汇报这方面的情况。”
朱靖垣听了之后微微皱眉：
“那萧布政有没有考虑过，这其中多少是我个人的影响造成的呢？
“如果我走了呢？这里的各级衙门的效率，会不会断崖式的跌落？”
萧锦安犹豫了几秒钟：
“殿下，恕属下直言，咱们南洋本地的事务，也许受到的影响并不大。
“但是，需要与朝廷联络，需要朝廷批复的事情，肯定会受到影响。”
朱靖垣突然想到了什么：
“萧布政的意思是，限制当前衙门办事效率的关键问题，是朝廷的响应速度？”
萧锦安知道这个话题比较敏感。
但是也就是这种特殊的话题，才能让这位特殊的皇子亲王真正在意。
也只有他的这种身份，才能真正插手这种事务。
如果自己能在这件事情上发挥出作用，才能在他的心目中留下一个不错的印象。
这对自己未来的仕途肯定是非常有利的。
于是萧锦安仔细斟酌着语言，小心翼翼的向朱靖垣说明了自己的判断：
“殿下，随着撤藩设省政策的不断推广，咱们大明的布政使司和府县的数量，在过去的几年中已经翻了几倍了。
“曾经的藩国时代，藩国内部的绝大部分事情，都是藩国国王就能决定的。
“包括秋决复核这种问题。
“需要朝廷直接回应的问题并不多，而且绝大部分都是归鸿胪寺处理。
“藩国变成布政使司之后，有大量的事务都需要朝廷决定了。
“典型的例子还是秋决复核的问题。
“就以秋决复核来看，朝廷相关衙门需要处理的复核文件和案件的数量，也在过去几年中翻了好几倍，甚至十几倍。
“原本朝廷相应的机构的规模和配置，是应对大明本土直辖的二十多个布政使司的。
“现在看来，已经不足以应对目前的新局面了。
“是以属下以为，现在地方撤藩设省的政策已经推进到了一个关键节点，到了应当调整朝廷各部机构以及地方行政区划的时候了。
“这种事情，我们地方官本来没有置喙的余地，但殿下却可以。”
朱靖垣已经陷入了沉思。
萧锦安说的显然是有道理的。
自己推行撤藩设省，把藩国变成了布政使司，朝廷的布政使司数量直接飙升了。
中央朝廷吏部和户部的普通官员，可能已经记不住下面有多少个布政使司了，更加记不住各个布政使司的官员和大致情况了。
布政使司送来的信息和档案，这些朝廷机构也已经处理不过来了。
否则秋决的事情不可能拖到第二年。
很可能是自己来了南洋，所以相关衙门把南洋的事情挑出来，提前给解处理掉了。
甚至于，之前新天府的行政效率高，除了有当地本来就是皇庄模式，基层官吏人员密度本来就比其他布政使司要高之外，很可能也有这种朝廷照顾自己管理的地方的因素在。
这种问题的确重大，也的确不是能够贸然确定的。
所以朱靖垣跟萧锦安继续讨论了一会儿，询问了更多的细节，就让他回去了。
然后朱靖垣自己给自己老爹，大明皇帝朱简炎发了封电报。
直接向中央朝廷确认相关情况的准确性。
第二天上午，朱靖垣收到了一封长电报。
朱简炎首先确认了朱靖垣和萧锦安的猜测。
现在中央朝廷确实处理不过来下属布政使的日常事务了。
从大规模撤藩设省开始，这种情况已经出现很久了，但是最近才被认为是一个问题。
前几年被缺少官员的问题覆盖了。
之前朱简炎自己，以及吏部为首的衙门的人，都理所当然的认为，是朝廷各级衙门的手不够，所以管理不过来了。
经过了持续几年的全力补充，目前各级官僚的员额上已经基本补全了。
虽然中低级官员的水平仍然无法完全保障，但最起码该有的职务上都已经有人去干了。
然后朝廷就发现了，就算是各级衙门都有了人之后，还是管不过来。
真的是文件太多了，根本处理不过来。
甚至于，就算是给中央衙署加人，这些人的上级也管理不过来。
过去，财政相关的部门，内部对应每个布政使司，都会设立一个清吏司。
现在清吏司数量翻了几倍，分管的官员根本认不清各个司的人都有谁。
于是，最近吏部提了建议，要求裁撤合并一部分布政使司，扩大一部分布政使司。
比如把浙江、福建、海东三布政使司合并，将广东、广西、交趾三布政使司合并。
缅甸、贵族、云南三布政使司合并，朝鲜两布政使司与日本四布政使司合并。
北直隶正式设立布政使司，北直隶与山东合并，南直隶单独设布政使司。
大明的南北直隶不是两个省，而一大批“直辖府”，改布政使司能够降低管理压力。
总而言之，吏部的建议，是减少布政使司的数量。
朱靖垣现在问到行政效率的问题，朱简炎就直接把这个问题抛过来了。
询问朱靖垣对这个改革建议有什么看法。
朱靖垣看完之后就开始思考了。
调整中央朝廷构架，以及地方行政区划，这都是非常困难的事情。
实际的操作中，绝对不是在文件上改几个名字，加上几个部门和人员，也不是在地图上画几条线就能解决的。
关键是，目前的大明王朝，已经与历史上的任何朝代，后世的任何朝代和国家，都已经截然不同了。
自己前后的历史上，都已经找不到完全对应的情况，也就办法直接的借鉴历史经验了。
朱靖垣可以想象，世祖皇帝也没办法留下直接的指导意见。
顶多是传授一下现代管理学经验给后世子孙。
按照朱靖垣记忆中的现代管理学经验，一个组织管理五到六个下属机构是效率最高的，但是成本也同样会比较高。
通常管理十个左右的下属机构是比较合适的，管理二十多个下属机构就比较困难了。
至于三十个以上，甚至五十个以上的下属机构，已经基本不可能管得过来了。
大明现在的布政使司数量已经远远超过了这个级别。
后世管理学能够提供的处理方案，通常有两个方向和思路可以参考。
一个方向是分级。
比如说有三十六个下属机构，那就设置六个分支机构，每个分支机构管理六个下属机构。
这必然会增加管理人员的数量，也会对应的降低整体的运转效率。
毕竟是多了一级转达信息和命令的中间层。
对应的是古代的中央集权，到现代的统一制度。
另一个方向是放权。
给下属机构更多的权力，将部分本来有上级机构管辖的事情，放给下属机构自行决定。
减少上级组织需要处理的事情的数量。
这必然会降低上级组织对下属机构的控制力。
本来就因为下属机构太多，上级机构相关人员都记不清下面都有哪些人了。
再给下面放权，减少下面来上面刷存在感的机会，时间长了之后就可以各过各的了。
对应的是古代的而封邦建国，以及现代的地方自治制度。
秦灭六国之后，王朝统治区域大规模的扩张，真正控制了神州的所有核心地区。
但是在制度上仍然在全国范围实行郡县制。
也就是两级行政区划。
刚刚统一后的时候，秦国总共有三十六个郡，后来调整增加到了四十多个。
这时候秦始皇的中央朝廷已经很难精确的掌控所有郡县的情况了。
秦始皇后期频繁出巡，就有直观的控制地方的原因在内。
到了汉代的时候，早期是封邦建国与郡县制并存，事实上是采用了分封放权的方法，来帮助控制中央朝廷难以直接控制的广阔土地。
到了汉武帝时代，将全国正式分为十三部（州），各部始置刺史一人。
刺史最初是中央朝廷派出的监查人员，在西汉中后期逐步变成了地方行政长官，名称也由刺史改成了州牧。
到此为止，神州核心地区的行政区划，正式从两级转向了三级。
从此以后，历朝历代比较好大喜功的皇帝，不止一次尝试将三级再改回两级。
因为他们都知道两级效率比三级更高。
但是他们无一例外的都在某种程度上失败了。
同时在不断的重复中央派出机构变成地方行政机构过程。
唐代的“道”，宋代的“路”，明代的“巡抚”、“总督”。
本来都是派出机构，结果都最终下沉变成了地方机构。
同时也将意图实施的两级行政区划再次同步变成了三级。
最后一次三级改两级的尝试，是大头首先改府为道，光头又试图撤销道，保留省、县两级。
最终的结果，只是把府改成了道，道最后又改成了市。
除了将历史习惯性称呼的“府城”给弄没了之后没有任何实际效果。
县城、省城都可以说的很自然，市城说起来就很别扭，因为历史上它本来叫府城、州城。
现在大明的官员为了减少布政使司数量，理所当然的要合并现有的布政使司。
但是这样干就是扩大了布政使司的规模，让布政使司下属的州县数量暴涨。
这是将上级管理压力下移了。
以往一个布政使司管理的府的数量，通常只有几个到十几个，单纯从数量上看是少于中央朝廷直接管辖的布政使司的。
但要同时考虑到，布政使司的地方官吏的水平，与中央朝廷的官吏的能力，是不可同意而语的，十几个府的数量已经不少了。
如果将几个人口稠密的布政使司合并，会让布政使司下属府的数量超过二十甚至三十。
这样府肯定就管不过来了。
为了管理已经超出管理能力的下属的府，布政使司需要在内部设立派出机构，例如曾经的大元朝在行省下用过的“道”。
最终的结果很可能是在布政使司下面增加一级行政机构。
从布政使司、府、县三级，变成布政使司、道、府、县四级，除了行省变成了布政使司，剩下的都回到大元朝的模式。
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不过朱靖垣没有给各级衙门下指标，而是定了一个随时遇到随时处理的规矩。
而且在朱靖垣自己担任总督期间，所有的迁徙行动都要报朱靖垣知晓。
朱靖垣如果不回应，则等待三个月之后迁徙。
如果朱靖垣在三个月内做出了回应，则按照朱靖垣的命令去处置。
只不过，实际上，在保留区迁徙行动开始的早期，朱靖垣通常都会回应“立即执行”。
所以，在这个行动开始的早期，等于是所有迁徙命令都需要朱靖垣审批。
等保留区迁徙变成日常事务之后，朱靖垣就不会再做出回应了。
实际就会形成迁徙命令签发之后等待三个月的惯例。
这个三个月的时间可以供相应人员纠错。
朱靖垣基本敲定了这件事情之后，就开始考虑另外一个问题了。
朱靖垣正式就任了柔佛府同知之后，开始直接参与柔佛府的各项事务的时候，连续收到了一批中央朝廷的批复。
这里面基本都是今年年前，甚至是去年上半年的申请。
其中包括柔佛府去年秋决复核申请的批复。
本来应该去年秋后处决的死刑犯，直接活过了整个去年秋天和冬天。
现在已经入夏了，大明惯例是春天之前，秋天之后处决死刑犯，春夏季节是不执行的。
所以这批死刑犯多活了一年。
朱靖垣看到这些文件之后顿时就有点错愕。
“这反应也太慢了吧，新天府的事情绝对不会拖到第二年的……”
于是朱靖垣去查阅了更多的文件的情况，询问府衙到布政使司衙门的文书人员，简单统计了一下各类公文的传达速度。
然后朱靖垣就发现，柔佛府，马六甲布政使司，乃至整个南洋地区，绝大部分的公文上传下达速度，都远远低于新天府。
很多比较离谱的都已经超出了朝廷以往的规定和惯例。
就比如说秋决复核。
不过仔细分析之后朱靖垣也发现，这个情况在最近这两年开始逐步的好转。
特别是自己来到南洋之后，几乎所有的事务的效率都提升了。
包括原本不知道什么时候那下来的批复文件，也在自己上任的时候直接落实了。
这其中显然有自己个人身份的影响。
但是就算是这样，朱靖垣感觉这个效率仍然不够，仍然不能与新天府相比。
朱靖垣有了基本的认知之后，就忍不住在心中感慨：
“这官僚体系的运转效率真的有点低，就这情况萧锦安还说这里没有问题？”
朱靖垣有了这样的判断和感慨，就派人主动联络了萧锦安，想向他了解更多的情况，也想听听这个布政使的解释。
这些从藩国出来的官员们，到底能不能胜任大明朝廷的职务？
是因为真的缺乏官僚，才让不合格的尸位素餐吗？
朱靖垣现在既是萧锦安的下属，但同时也是萧锦安的顶头上司。
再加上朱靖垣这个皇子亲王的身份，萧锦安这个布政使收到消息，马上就来求见了。
双方简单的打了招呼，仆人奉上了茶水之后，朱靖垣就直接说起了自己的发现。
萧锦安听了之后顿时就有点慌，连忙解释和询问说：
“殿下应该也已经发现了吧，这方面的情况其实已经有所好转了。”
朱靖垣轻轻点头：
“我的确发现了，两年之前的事务，是从上到下都是比较乱套的状态。
“这两年的情况已经好了不少，否则我们就不是这么见面了。”
萧锦安暗中松了口气，然后马上继续说明和解释情况：
“由于大明的疆域大幅度的扩张，同时大规模的撤藩设省，几年前到处都缺少官吏。
“我们这些从藩属国转过来的官员，刚刚接收大明中央朝廷体系的事务的时候，也都是稍微有点手足无措的。
“现在我们这些藩属国出身的官员，基本适应了中央朝廷的事务运转逻辑。
“停战第一年扩招的大学生，在过去两年也开始陆续毕业，迅速补充到官吏队伍中了。
“与此同时，这几年的科举也在不断的扩招，所以官员体系已经基本补充起来了。
“所以各级衙门内部层级之间的运作效率也在迅速的上升。
“特斌是殿下来了之后，需要朝廷决定的那些文件，也都能迅速的得到回应了。
“未来的情况肯定会继续好转的，所以我当初才没有汇报这方面的情况。”
朱靖垣听了之后微微皱眉：
“那萧布政有没有考虑过，这其中多少是我个人的影响造成的呢？
“如果我走了呢？这里的各级衙门的效率，会不会断崖式的跌落？”
萧锦安犹豫了几秒钟：
“殿下，恕属下直言，咱们南洋本地的事务，也许受到的影响并不大。
“但是，需要与朝廷联络，需要朝廷批复的事情，肯定会受到影响。”
朱靖垣突然想到了什么：
“萧布政的意思是，限制当前衙门办事效率的关键问题，是朝廷的响应速度？”
萧锦安知道这个话题比较敏感。
但是也就是这种特殊的话题，才能让这位特殊的皇子亲王真正在意。
也只有他的这种身份，才能真正插手这种事务。
如果自己能在这件事情上发挥出作用，才能在他的心目中留下一个不错的印象。
这对自己未来的仕途肯定是非常有利的。
于是萧锦安仔细斟酌着语言，小心翼翼的向朱靖垣说明了自己的判断：
“殿下，随着撤藩设省政策的不断推广，咱们大明的布政使司和府县的数量，在过去的几年中已经翻了几倍了。
“曾经的藩国时代，藩国内部的绝大部分事情，都是藩国国王就能决定的。
“包括秋决复核这种问题。
“需要朝廷直接回应的问题并不多，而且绝大部分都是归鸿胪寺处理。
“藩国变成布政使司之后，有大量的事务都需要朝廷决定了。
“典型的例子还是秋决复核的问题。
“就以秋决复核来看，朝廷相关衙门需要处理的复核文件和案件的数量，也在过去几年中翻了好几倍，甚至十几倍。
“原本朝廷相应的机构的规模和配置，是应对大明本土直辖的二十多个布政使司的。
“现在看来，已经不足以应对目前的新局面了。
“是以属下以为，现在地方撤藩设省的政策已经推进到了一个关键节点，到了应当调整朝廷各部机构以及地方行政区划的时候了。
“这种事情，我们地方官本来没有置喙的余地，但殿下却可以。”
朱靖垣已经陷入了沉思。
萧锦安说的显然是有道理的。
自己推行撤藩设省，把藩国变成了布政使司，朝廷的布政使司数量直接飙升了。
中央朝廷吏部和户部的普通官员，可能已经记不住下面有多少个布政使司了，更加记不住各个布政使司的官员和大致情况了。
布政使司送来的信息和档案，这些朝廷机构也已经处理不过来了。
否则秋决的事情不可能拖到第二年。
很可能是自己来了南洋，所以相关衙门把南洋的事情挑出来，提前给解处理掉了。
甚至于，之前新天府的行政效率高，除了有当地本来就是皇庄模式，基层官吏人员密度本来就比其他布政使司要高之外，很可能也有这种朝廷照顾自己管理的地方的因素在。
这种问题的确重大，也的确不是能够贸然确定的。
所以朱靖垣跟萧锦安继续讨论了一会儿，询问了更多的细节，就让他回去了。
然后朱靖垣自己给自己老爹，大明皇帝朱简炎发了封电报。
直接向中央朝廷确认相关情况的准确性。
第二天上午，朱靖垣收到了一封长电报。
朱简炎首先确认了朱靖垣和萧锦安的猜测。
现在中央朝廷确实处理不过来下属布政使的日常事务了。
从大规模撤藩设省开始，这种情况已经出现很久了，但是最近才被认为是一个问题。
前几年被缺少官员的问题覆盖了。
之前朱简炎自己，以及吏部为首的衙门的人，都理所当然的认为，是朝廷各级衙门的手不够，所以管理不过来了。
经过了持续几年的全力补充，目前各级官僚的员额上已经基本补全了。
虽然中低级官员的水平仍然无法完全保障，但最起码该有的职务上都已经有人去干了。
然后朝廷就发现了，就算是各级衙门都有了人之后，还是管不过来。
真的是文件太多了，根本处理不过来。
甚至于，就算是给中央衙署加人，这些人的上级也管理不过来。
过去，财政相关的部门，内部对应每个布政使司，都会设立一个清吏司。
现在清吏司数量翻了几倍，分管的官员根本认不清各个司的人都有谁。
于是，最近吏部提了建议，要求裁撤合并一部分布政使司，扩大一部分布政使司。
比如把浙江、福建、海东三布政使司合并，将广东、广西、交趾三布政使司合并。
缅甸、贵族、云南三布政使司合并，朝鲜两布政使司与日本四布政使司合并。
北直隶正式设立布政使司，北直隶与山东合并，南直隶单独设布政使司。
大明的南北直隶不是两个省，而一大批“直辖府”，改布政使司能够降低管理压力。
总而言之，吏部的建议，是减少布政使司的数量。
朱靖垣现在问到行政效率的问题，朱简炎就直接把这个问题抛过来了。
询问朱靖垣对这个改革建议有什么看法。
朱靖垣看完之后就开始思考了。
调整中央朝廷构架，以及地方行政区划，这都是非常困难的事情。
实际的操作中，绝对不是在文件上改几个名字，加上几个部门和人员，也不是在地图上画几条线就能解决的。
关键是，目前的大明王朝，已经与历史上的任何朝代，后世的任何朝代和国家，都已经截然不同了。
自己前后的历史上，都已经找不到完全对应的情况，也就办法直接的借鉴历史经验了。
朱靖垣可以想象，世祖皇帝也没办法留下直接的指导意见。
顶多是传授一下现代管理学经验给后世子孙。
按照朱靖垣记忆中的现代管理学经验，一个组织管理五到六个下属机构是效率最高的，但是成本也同样会比较高。
通常管理十个左右的下属机构是比较合适的，管理二十多个下属机构就比较困难了。
至于三十个以上，甚至五十个以上的下属机构，已经基本不可能管得过来了。
大明现在的布政使司数量已经远远超过了这个级别。
后世管理学能够提供的处理方案，通常有两个方向和思路可以参考。
一个方向是分级。
比如说有三十六个下属机构，那就设置六个分支机构，每个分支机构管理六个下属机构。
这必然会增加管理人员的数量，也会对应的降低整体的运转效率。
毕竟是多了一级转达信息和命令的中间层。
对应的是古代的中央集权，到现代的统一制度。
另一个方向是放权。
给下属机构更多的权力，将部分本来有上级机构管辖的事情，放给下属机构自行决定。
减少上级组织需要处理的事情的数量。
这必然会降低上级组织对下属机构的控制力。
本来就因为下属机构太多，上级机构相关人员都记不清下面都有哪些人了。
再给下面放权，减少下面来上面刷存在感的机会，时间长了之后就可以各过各的了。
对应的是古代的而封邦建国，以及现代的地方自治制度。
秦灭六国之后，王朝统治区域大规模的扩张，真正控制了神州的所有核心地区。
但是在制度上仍然在全国范围实行郡县制。
也就是两级行政区划。
刚刚统一后的时候，秦国总共有三十六个郡，后来调整增加到了四十多个。
这时候秦始皇的中央朝廷已经很难精确的掌控所有郡县的情况了。
秦始皇后期频繁出巡，就有直观的控制地方的原因在内。
到了汉代的时候，早期是封邦建国与郡县制并存，事实上是采用了分封放权的方法，来帮助控制中央朝廷难以直接控制的广阔土地。
到了汉武帝时代，将全国正式分为十三部（州），各部始置刺史一人。
刺史最初是中央朝廷派出的监查人员，在西汉中后期逐步变成了地方行政长官，名称也由刺史改成了州牧。
到此为止，神州核心地区的行政区划，正式从两级转向了三级。
从此以后，历朝历代比较好大喜功的皇帝，不止一次尝试将三级再改回两级。
因为他们都知道两级效率比三级更高。
但是他们无一例外的都在某种程度上失败了。
同时在不断的重复中央派出机构变成地方行政机构过程。
唐代的“道”，宋代的“路”，明代的“巡抚”、“总督”。
本来都是派出机构，结果都最终下沉变成了地方机构。
同时也将意图实施的两级行政区划再次同步变成了三级。
最后一次三级改两级的尝试，是大头首先改府为道，光头又试图撤销道，保留省、县两级。
最终的结果，只是把府改成了道，道最后又改成了市。
除了将历史习惯性称呼的“府城”给弄没了之后没有任何实际效果。
县城、省城都可以说的很自然，市城说起来就很别扭，因为历史上它本来叫府城、州城。
现在大明的官员为了减少布政使司数量，理所当然的要合并现有的布政使司。
但是这样干就是扩大了布政使司的规模，让布政使司下属的州县数量暴涨。
这是将上级管理压力下移了。
以往一个布政使司管理的府的数量，通常只有几个到十几个，单纯从数量上看是少于中央朝廷直接管辖的布政使司的。
但要同时考虑到，布政使司的地方官吏的水平，与中央朝廷的官吏的能力，是不可同意而语的，十几个府的数量已经不少了。
如果将几个人口稠密的布政使司合并，会让布政使司下属府的数量超过二十甚至三十。
这样府肯定就管不过来了。
为了管理已经超出管理能力的下属的府，布政使司需要在内部设立派出机构，例如曾经的大元朝在行省下用过的“道”。
最终的结果很可能是在布政使司下面增加一级行政机构。
从布政使司、府、县三级，变成布政使司、道、府、县四级，除了行省变成了布政使司，剩下的都回到大元朝的模式。
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